Buiten de ring: van veiligheidsdreiging naar noodzaak van hulp

Als traditionele voorvechter van de borging van mensenrechten, het bevorderen van internationale handel en het promoten van gelijkheid is de Nederlandse ontwikkelingsagenda door de jaren heen steeds verder vervlochten geraakt met onze directe geopolitieke belangen. Het geografische accent van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerking (OS) beleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken is momenteel gericht op de zogenoemde ‘focusregio's’: West-Afrika/Sahel, de Hoorn van Afrika, het Midden-Oosten en Noord-Afrika (MENA).[1] De keuze voor deze regio’s is in hoge mate strategisch: de ‘ring van instabiliteit’, zoals de gebieden ook wel worden genoemd, omheind Europa als een hekwerk van onvaste veiligheidssituaties, die grote migratiestromen op gang zouden kunnen brengen.[2] Deze geografische prioritering binnen het OS-beleid resulteert erin dat het universele gedachtegoed van ontwikkelingssamenwerking enkel toepasbaar is op de ring rondom Europa, terwijl landen die daarbuiten vallen steeds moeilijker voor OS in aanmerking komen.

Als Nederland zich wil inzetten voor duurzame ontwikkelingshulp zal ze deze strategische focus moeten herzien en daarom pleiten wij in deze publicatie voor een bezinning van het huidig OS-beleid op basis van enkel veiligheidsdreiging. Aan de hand van de casus Mozambique zullen we beargumenteren dat het creëren van meer ruimte voor noodzaak van hulp niet alleen in lijn is met de Nederlandse visie op ontwikkelingssamenwerking, maar ook in haar beste belang dient.

Huidig beleid

Binnen het de Nederlandse OS-relaties kan een drietal categorieën worden onderscheiden:

  1. Brede SDG-relatie: Nederland onderhoudt een bilaterale landen relatie met een geïntegreerde inzet rond meerdere OS-thema’s.

  2. OS-inzet op specifieke doelen: Binnen de bilaterale relatie van Nederland is de inzet van OS toegespitst op één of meer specifieke doelen, zoals wederopbouw of opvang in de regio.

  3. OS-bijdrage binnen breder buitenlandbeleid: bepaalde aspecten van het buitenlandbeleid worden ondersteund met een (beperkte) OS-inzet

Met deze vormgeving van bilateraal ontwikkelingsbeleid wordt ingezet op variatie en flexibiliteit met betrekking tot het type OS-relatie en de intensiteit ervan. In de kamerbrief focusregio’s, gedateerd 13 november 2018, betoogt demissionair minister Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Sigrid Kaag dat: ‘het karakter van de OS-relatie met een ontwikkelingsland kan verschuiven afhankelijk van de ontwikkelingen binnen het land, de mate waarin Nederland daar kan bijdragen aan resultaten en de Nederlandse prioriteiten binnen het bredere geïntegreerde buitenlandbeleid.’[3] Deze visie lijkt een behoorlijke mate van flexibiliteit te bevatten en ruimte te bieden voor een strategieverandering indien de situatie in een land dusdanig veranderd dat het dit vereist. In de realiteit blijkt echter dat deze beoogde flexibiliteit ontbreekt wanneer de zeilen bijgezet moeten worden in een land dat niet als focusregio is aangemerkt. De escalerende crisis in Mozambique is hier een voorbeeld van.

Mozambique

Sinds 2017 heeft de Mozambikaanse bevolking in de noordelijke provincie Cabo Delgado te maken met oprukkende gewelddadige aanvallen, voorzien van een extremistisch oogmerk. Ruim 700.000 mensen zijn op de vlucht geslagen en de humanitaire noden zijn enorm. De nationale overheid is niet in staat om de situatie naar stabiliteit te sturen.[4] Van het geweldsmonopolie van de overheid is geen sprake meer; Verschillende Private Military Contractors (PMC) zijn inmiddels ingezet om delen van Cabo Delgado veilig te stellen, in het belang van hun, eveneens private, opdrachtgevers.[5]Hierdoor dreigt het conflict steeds meer in handen te komen van lokale milities, waardoor de internationale gemeenschap, in ondersteuning van de regering van Mozambique, grip op de situatie lijkt te verliezen. Gewelddadige groeperingen plukken de vruchten van de instabiele context door in te spelen op verschillen tussen bevolkingsgroepen op basis van geloofsovertuiging, politieke voorkeur en etniciteit. Daarnaast zal de wereldwijde economische krimp ten gevolge van de coronapandemie haar echte schade nog laten zien. Het staat buiten kijf dat de impact, zoals vaak bij mondiale ontwikkelingen of crises, het grootst zal zijn in de armste landen zoals Mozambique.

Op dit moment moet er volgens de principes van ‘early warning, early action’, vanuit het perspectief van Europese veiligheidsdreiging, ingegrepen worden.[6] Echter is Zuidoostelijk Afrika geen focusregio van de Nederlandse overheid. Hierdoor blijkt het, ondanks dat de potentiële spill-over effecten destabiliserende gevolgen kunnen hebben tot ver voorbij de Mozambikaanse grens, onmogelijk om de Nederlandse hulp op te schalen.[7] Juist in het complexe samenspel in Mozambique komt de Nederlandse expertise in het stimuleren van een rechtvaardige en inclusieve dialoog het best tot uiting. Een ontwikkelingssamenwerking op basis hiervan zou in Mozambique het verschil kunnen maken.

Conclusie

Op het hoogtepunt van de coronapandemie in April vorig jaar pleitte Rutte op het internationale toneel voor meer mondiale solidariteit en samenwerking ten behoeve van inwoners in de armste delen van Afrika.[8] Als de Nederlandse regering daadwerkelijk wil handelen naar een dergelijke positionering is het van belang dat het in haar OS-beleid op zoek gaat naar manieren om duidelijker vorm te geven aan flexibiliteit, juist buiten de focusregio’s. Natuurlijk zijn we ons bewust van de beperkte mogelijkheden binnen het OS-budget, maar een grotere bestedingsruimte voor oprukkende conflicten buiten de focusregio’s kan op de lange termijn voorkomen dat nieuwe, nog complexere conflicten het hoofd moeten worden geboden.

De kracht van het focusregio’s-beleid zit hem in de duurzame OS-relatie die met deze gebieden kan worden opgebouwd. Echter, met een meer flexibele invulling kan Nederland gerichter gehoor geven bij de crises die dit acuut behoeven, in plaats van slechts hulp te kunnen bieden daar waar ooit de stempel ‘prioriteit’ op is gedrukt. Nederland moet haar OS-besluitvorming meer gaan baseren op in welke hulpbehoevende context haar expertise de grootste impact kan maken. Instabiliteit houdt niet op aan de rand van Europa. Dit erkennen is al een stap in de goede richting, maar het is hoog tijd dat Nederland daad bij woord voegt en haar OS-visie actief nastreeft.


Voor meer informatie over het conflict in Mozambique en het antwoord op de beleidsvraag die hierover aan ons is gesteld door het ministerie, lees dan (binnenkort) het beleidsadvies van track MAP/DAF.

Geschreven door: Abdul Abdelziz, Winne van Woerden, Pim Kemperman, en Nana Fordjour (track MAP/DAF)

Disclaimer - stukken geschreven door the West Wing zijn geschreven op basis van de persoonlijke opvattingen van haar schrijvers en representeren niet het gedachtegoed van het ministerie van Buitenlandse Zaken.


[1]https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ontwikkelingssamenwerking/partnerlanden-en-focuslanden Kamerbrief: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/11/13/kamerbrief-focusregios-en-andere-nota-onderwerpen

[2] https://www.nrc.nl/nieuws/2019/12/16/nederland-opent-drie-ambassades-in-instabiele-ring-rond-europa-a3983984

[3] https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/11/13/kamerbrief-focusregios-en-andere-nota-onderwerpen, p. 2.

[4]https://nos.nl/artikel/2374504-duizenden-geevacueerd-uit-door-jihadisten-belegerde-stad-in-mozambique.html

[5]https://jasoninstitute.com/2020/07/19/a-very-private-war-the-failure-of-mozambiques-approach-to-defeating-an-islamist-insurgency/

[6] https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-buitenlandse-zaken/het-werk-van-bz-in-de-praktijk/weblogs/2019/bas-bijlsma

[7] https://www.voanews.com/extremism-watch/experts-mozambiques-cabo-delgado-conflict-could-spread-neighboring-provinces

[8] Only victory in Africa can end the pandemic everywhere - World leaders call for an urgent debt moratorium and unprecedented health and economic aid packages - Consilium (europa.eu)